Jag är bekymrad över att den offentliga byråkratin växer snabbare än verksamheten. På nästa kommunfullmäktige ska jag få svar på en interpellation som handlar om hur det kommer sig att antalet anställda i kategorin ledning, utveckling och stöd i Enköpings kommun ökat med 18 procent sedan 2018, när befolkningen bara vuxit med 9 procent. Samma utveckling ser vi inom staten, där till exempel de centrala skolmyndigheterna växer snabbt. Är det detta vi behöver, eller borde vi använda pengarna i verksamheten istället? Jag är också oroad över att nya styrmodeller med processer och mätetal som ska följas och dokumenteras inte alltid ger bättre resultat eller kvalitet ute i våra verksamheter. Däremot finns tyvärr en hel del som tyder på att de driver kostnader inom administrationen. Jag blev därför nyfiken på den nya boken Rätt räcker inte av föreläsaren Klas Hallberg och professorn i psykologi Per Kristensson, båda stjärnor inom sina gebit.
På baksidan står att det handlar om en frustrerad uppgörelse med en övertro på mätetal, processer och riktlinjer. Det är något jag kan känna igen mig i själv. Boken har dessutom fått tung uppbackning. På insidan av bokens omslag säger en toppchef på SKR att ”Det här är en bok som behövs! En träffsäker och djuplodande bok om att skapa verkligt värde som dessutom är rolig att läsa.” Generaldirektören på Totalförsvarets forskningsinstitut, FOI, bidrar med uppmaningen ”Läs, inspireras och våga rubba cirklar.”
I grund och botten sympatiserar jag alltså med författarnas ansats, men den här boken tycker jag leder fel. Problemet med Hallbergs och Kristenssons resonemang är att de nästan helt saknar systemperspektiv. Jag saknar resonemang om syftet med outsourcing av verksamheter till underleverantörer, om politiska beslut som syftar till att splittra upp verksamheter, och lagkrav på likabehandling av medborgare. Nej, här presenteras en rad anekdoter där medarbetare i bästa fall beskrivs som otillåtna att agera förnuftigt, men i flera fall beskrivs medarbetarna som ovilliga, eller helt enkelt oförmögna, att agera efter sitt omdöme. Ansvaret för dumma beslut läggs i den enskilde medarbetarens knä.
Med så tunga rekommendationer från SKR och myndigheter vore det inte konstig om det här materialet i en eller annan form dök upp i en kommun eller på ett företag nära mig. Och det gör mig orolig. Är det här resonemang som toppchefer i kommuner och regioner, ja till och med generaldirektörer, går igång på? Är det här som tjänstemän i både privat och offentlig sektor kommer att få inspireras av på höstens kick-off?
Låt mig förklara hur jag menar genom att kommentera tre av bokens huvudexempel, ett från järnvägen, ett från kommunal bygglovshantering, och ett från vården.
Frukostpåsen handlar om att Klas Hallberg haft två medpassagerare på ett SJ-tåg som båda löst biljett i första klass. Därmed skulle båda också ha rätt till frukost i form av en frukostpåse som, mot uppvisande av en QR-kod, skulle hämtas ut i en kiosk på stationen före avfärd. Enligt anekdoten hade den som köpt båda biljetterna dock bara fått en QR-kod och fick därmed också bara en frukostpåse. Trots att de kunnat visa att de har löst två biljetter ville expediten i kiosken bara lämna ut en påse och de nödgades istället köpa en själva för nittio kronor.
Halberg och Kristensson redovisar omsorgsfullt och underhållande hur dumt detta är, men deras slutsats är långt ifrån självklar. De fokuserar på expediten i kiosken. Antingen har hon inte varit tillåten att använda sitt omdöme, eller så har hon inte klarat av att göra det. Om hon bara använt sitt omdöme, och delat ut en extra frukostpåse, hade kunden blivit nöjdare, vilket organisationen skulle vunnit på i längden.
Låt oss nu stanna upp lite. Ja, och betänka att en av författarna är professor i psykologi med inriktning konsumtion och innovation, samt verksamhetsledare för ett världsledande centrum för tjänsteforskning. Jag tycker att det finns en helt annan slutsats att dra av det här exemplet. Det vi vet här är att:
- Det är SJ som sålt biljetter inklusive frukost,
- SJ har egen personal som träffar alla kunder ombord på tåget, samt att
- det fåtal passagerare som löst den dyrare förstaklassbiljetten sitter normalt samlade i samma vagn eller avdelning.
SJ har alltså ett gyllene tillfälle att varje dag välkomna sina bästa kunder – förstaklass-passagerarna – med ett trevligt bemötande och en frukostpåse direkt från bolagets egen personal. Allt på plats i en bekväm fåtölj. Att ta chansen att möta kunderna när de har det gôtt är tämligen grundläggande för alla som arbetat i någon form av kommersiell verksamhet.
Samtidigt skulle utdelningen av frukostpåsar kunna locka andra passagerare att lösa den där dyrare biljetten nästa gång. Ett ypperligt tillfälle till marknadsföring och merförsäljning alltså.
Den här möjligheten har SJ alldeles själva avhänt sig genom att outsourca frukostpåsen till en kioskkedja och låta kunderna själva göra jobbet att hämta den till tåget. Jag tycker inte att det krävs mycket analys för att se var den verkliga dumheten ligger här. Beställa alla påsar i en samlad leverans till tåget, och själva skörda frukterna av momentet dela ut frukost? Eller lämna bort kundupplevelsen till en underleverantör, och därtill låta kunden göra jobbet själv?
Det är i mitt tycke långt ifrån självklart att det är expediten i kiosken som brustit i omdöme och ansvar här. Att hon inte ingår i målgruppen för boken blir uppenbart av att hon av författarna beskrivs som ”vresig tonårstjej”. Det är antagligen en formulering som ska inkassera igenkännande skratt på föreläsningar för välbetalt folk runt om i landet i höst. Jag hoppas att några av dem reflekterar att det kunde varit deras son, dotter, sambo, bror, syster eller förälder som stod där i kiosken och hade ansvar för att ta betalt på rätt sätt.
Utöver detta hade det såklart varit rimligt att invända att ingen av resenärerna är kund i kiosken. Nej, de har köpt varsin biljett inklusive frukost av SJ. Kioskkedjans kund här är uppenbart SJ. Därmed faller förstås en del av resonemanget.
I ett annat av de mest framträdande exemplen handlar det om ett par som byggt sitt Attefalls-hus för nära tomtgränsen och som därmed måste flytta eller riva det. Det här exemplet är mindre anekdotiskt och har synts i media, senast i juli i en debattartikel av Mats Alvesson och Daniel Schatz. Här står det visserligen att det är den byggfirma paret anlitat som gjort fel, men författarna menar ändå att det är kommunen som är skyldig. Det handlar ju bara om 34 centimeter. Det borde väl den kommunala tjänstemannen kunna godta? Om bara en kommunal tjänsteman fick, ville och vågade använda sitt omdöme kunde huset få stå kvar. Som stöd för det hänvisar författarna till Centrum för rättvisa* som de beskriver som en organisation som ”hjälper vanliga människor att försvara sina grundläggande fri- och rättigheter”. (Här hade en beskrivning av den politiska bakgrunden till Centrum för rättvisa varit på sin plats, se fotnot.) Författarna har i samtal med Centrum för rättvisa flera gånger fått höra att ordet proportionalitet finns i lagtexten. Hallberg och Kristensson menar att proportionerna här är otroligt tydliga. Verkligen?
Införandet av regelverket för de så kallade Attefallshusen var kontroversiellt i fråga om den enskilda människans skydd för sin egendom. Lagrådet skrev i sitt yttrande att det varken är utrett om regeringens förslag lever upp till regleringen i Europakonventionen om egendomsskydd, eller om rätten till domstolsprövning. Vems egendomsrätt frågar vi oss nu? Jo, berörda grannar. Genom en lagändring skulle en granne plötsligt, utan bygglov eller möjlighet för mig att påverka få bygga ett ganska stort hus så nära min tomt som 4,5 meter. Det påverkar såklart min egendom. Nu gick lagen igenom ändå, men avståndet till tomtgräns finns där av en anledning.
Den lagtext författarna hade behövt läsa här är för övrigt Kommunallagen. Redan i 2 kap 3 § står under rubriken Likställighetsprincipen att Kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.
Om en kommun skulle ge en enskild medborgare tillstånd att bygga närmare tomtgräns mot mark av typen ”allmän plats, natur” än vad som är tillåtet blir den alltså tvungen att låta också andra göra det. Då faller i praktiken regelverket om Attefallshus. Det är också skälet till att länsstyrelsen avslog överklagandet.
Kort efter avsnittet om Attefallshuset blir det förresten lätt komiskt. Författarna resonerar då om att det inte är något brott att bryta mot en policy eller riktlinje. Sant. Och jag håller med om att det i många organisationer finns alldeles för många sådana. Men sedan skriver de om lagar, och där är Hallgren och Kristensson supertydliga: Lagar kan man inte snabbfotat eller kreativt bryta mot. Istället måste man rätta sig efter dem eftersom lagarna något som demokratin Sverige kommit överens om.
Boken hade här vunnit på om författarna tagit reda på att avståndet till tomtgräns för ett Attefallshus är reglerat i Plan- och bygglagen, PBL. Närmare bestämt i 9 kap, 4a §.
Ett genomgående exempel handlar annars om Åke som under arton månader träffar 66 olika läkare. I en bok där det står vad Åke sagt till en tidning om sina ”senaste sjukhusvistelser” förväntar sig i alla fall jag viss aktualitet, men den som bläddrar till källorna sist i boken får reda på att exemplet är från 2015. I det här exemplet tycker jag ändå att författarna nosar lite på ett systemperspektiv med orden ”att problemen uppstår delvis för att ersättningssystemen ser ut som de gör, och för att vården är uppdelad i så många utförare”. Tyvärr lämnar de snabbt systemperspektivet och konstaterar att det är läkare nummer 14 som borde remitterat till en specialist.
Den som istället letar upp Dagens Nyheters tio år gamla artiklar om Åke lär sig att det fram till 2010 fanns krav på patientansvarig läkare i Hälso- och sjukvårdslagen, men att denna formulering togs bort av regeringen Reinfeldt. I DN uttalar sig också en pensionerad läkare om orsakerna till Åkes situation:
”Sjukvårdspolitikerna vill att köerna ska vara korta och satsar på det. Men det leder bara till att en stor grupp patienter kommer att rotera in och ut på akutmottagningarna, med komplexa symtom. De får träffa många läkare som skriver ut olika mediciner utan att det finns några diagnoser.”
Jag tycker att det hade platsat i boken. Året innan DN:s artiklar kom förresten Riksrevisionen med sin granskning av vårdvalsreformen (RiR 2014:22). Slutsatserna i den stämmer väl överens med fallet Åke.
Som jag skrev inledningsvis tycker jag att författarna är inne på problem som är verkliga och som vi måste lösa. I många verksamheter ger det idag för mycket status att beskriva processer, och för lite status att göra själva jobbet. Författarna kritiserar – med rätta! – att verksamheter leker affär och ägnar tid åt ett evigt mätande. Inget av det är följden av någon naturlag. Låtsasaffärer och mätande är ett resultat av att många verksamheter påtvingats marknadsekonomiska styrmodeller. Det är ett resultat av högerpolitik.
Jag saknar alltså systemperspektiv. Utan ett sådant blir det här tyvärr en samling anekdoter där för mycket av skulden läggs på medarbetarna på i verksamheten.
För den som vill läsa mer om bakomliggande orsaker till växande administration och ett aldrig sinande flöde av styrdokument finns det andra böcker som jag tycker är mer intressanta. Tre favoriter här:
- Varför växer den offentliga byråkratin i Sverige, av Patrik Hall (Malmö universitet).
- Trängd demokrati, av Malin Rönnblom (Karlstads universitet), Kerstin Alnebratt, Maud Eduards (Stockholms universitet), Jörgen Johansson (Göteborgs universitet) och Andreas Öjehag-Pettersson (Karlstads universitet)
- Feminism som byråkrati, av Malin Rönnblom (Karlstads universitet) och Kerstin Alnebratt. Räds inte titeln här! Exemplet är visserligen jämställdhetspolitik, men boken beskriver mekanismer som genererar mer dokumentation på bekostnad av verkstad på ett sätt som är applicerbart på flera områden. Väldigt bra! Svår att köpa, men finns ofta på ditt lokala bibliotek.
För en intressant text som anknyter till problemen vi har med multisjuka som trots rader av vårdkontakter och mediciner inte mår så bra som de skulle kunna göra tycker jag att läkaren Fanny Nilssons text om begreppet lågvärdevård är läsvärd. Hon kommer för övrigt snart med en bok om sjukvård.
Men den här boken då? Om du är förtroendevald politiker eller fackligt aktiv tror jag att det är viktigt att veta vilket tankegods och vilka slutsatser det är som sprids bland toppchefer. Boken är värd att läsa ur det perspektivet. Många kommer säkert också att höra materialet i föreläsningsform. Att priset för en biljett är 750 kronor exklusive moms antyder att det här är den sorts föreläsning som det är tänkt att en arbetsgivare ska betala för.
Men för att runda av detta. Nästan lika bekymrad som jag är över att välfärden trängs ut av svällande byråkrati är jag över att problemen tenderar att individualiseras. Det blir för mycket av medarbetare X borde använt sitt omdöme, och för lite av politiska beslut tog ifrån medarbetaren möjligheten. Jag tycker att den här boken är en del i en sådan trend, i sommar också aktualiserad av den ovan nämnda debattartikeln av Mats Alvesson och Daniel Schatz, som kräver att en Dumhetsombudsman (DumO) inrättas. Risken är att vi flyttar fokus från systemfel och politiska beslut, till individuellt ansvar och omdöme.
Missförstå mig rätt. Jag helt för både ansvar och omdöme, men det som krävs är först och främst att beslutsfattare och politiker på olika nivåer själva reflekterar över de processer och styrdokument de själva beslutat om. Hur mycket nytta har de medfört? Uppväger nyttan det merarbete, den stelbenthet, och de ökade kostnader som kunde gått till verksamhet i form av högre personaltäthet, kortare köer eller bättre bemötande?
Slutligen. Varför en myndighetschef och en representant för Sveriges Kommuner och Regioner lånat ut sina namn till att marknadsföra detta är en gåta för mig.
*I sammanhanget bör nämnas några saker om Centrum för rättvisa. Organisationen startades av Gunnar Strömmer, numera moderat justitieminister, och Markus Uvell, välkänd högerman och lobbyist, och en av bidragsgivarna har varit Svenskt Näringslivs stiftelse Fritt Näringsliv. Äganderätten är en central del i verksamheten. Syftet har hela tiden varit att skydda enskildas egendom och minska räckvidden för politiska beslut. I deras egen beskrivning av fallet med Attefallshuset står att Entreprenören tog på sig ansvaret för misstaget, men gick sedan i konkurs. Det är banne mig komiskt att beskriva det som att ta ansvar.